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体现了一个国家在高等教育管理活动中的中央和地方政府、政府与高校以及高校各管理层次、单元的职责、权力和利体现了一个国家在高等教育管理活动中的中央和地方政府、政府与高校以及高校各管理层次、单元的职责、权力和利


以治理代替管理,从控,制走向”协调,是国“际趋势,也是“中国高“等教,育变革?的趋势。2013年,党的十;八届三“中全会将“国家治理”体系和治理能力现代化”提高到国家战略的高、度。长期以来,我国高等教育的话语体系中出现的大多是“管理”二字,《中共中央关于全面深化”改革若?干重大问题的决定》突出“治理”二字,而且强调“治理体系、治理能“力要实现现代化,这标、志着党在治国方略和执政理念上实现了新的突破。加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化成为这一时期我国高等教育管理体制改革的重点任务。

21世纪?初,我国加“紧建设世界一流大学和高、水平研“究型大学,不断深化高校内!部管理体制改革,探索建立现代、大学制“度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出,要改进政府的。管理方式,保障高校的”办、学自主权,同时把完善大学内部治理结构、深化校内管理体制?改革作为重要任务提出来。[1]此时,我国高等教育体制改革的重点之一是推动教育治理政策的开展,强化高校的自主,减少国家的管控,引进更“多的市场力量,讲求绩效责,任,并期待高、校与社会有更多的合作和互动。

高等教育治理能力现代化建设,是当前中国高等教育的一个政策选择。在实施这项政策之前,需要立足我国高等教育体,制改革的实际,对高等教育?治理进行宏观和微观层面的制度设计。我国高等教育管理的经验和问、题是治理变革的基本出发点,科学、合理、高效的高!等教育治理体系及治理能力、现代化?是治;理变革?的目标。治理变革之所以:在高等教育领域得以展开,一个重要原因在于高等教育参与主体的多元化、趋势及其导致的利益博弈。高等教育治理变革的关键是如何处理好高等教育内外各主体的权责关系,处理好大学决:策者与执行者、之间的关”系,处理大学行政、人员、教师和学生三者之间的关系。

高等教育在国?家发展中居于重要的战略地位,高等教育的。治理方式和水平,直接影响全面推进依法治国的进程。为贯、彻这一基本方针,高校在教学制度、教学计划、教学内容、教学方法:和。教学“组织;形式等方面进行了;一系列改革。高等教育治理体系及其现代化建设是我国现时期教育综合改革的目标所在,也是我:们的,责任所在。四是高等教育工作必须!坚持:党的领导。党的十。八届。四中全会以、依法治国为主题,通过《中!共中央关于全面推进依法治国若干重、大问题、的决定》,旗帜鲜明地提出了我国全面深化改革的整体布“局和顶层设计的战略目标。北京师范大学的治理?结构创新。在权力多元化和权力社会化的!社会背景下,我国高等教育治理体系和治理能力现代化政策目标的提出适逢其时。与此一致的是,我国政府也在这一时期积极推动大学治理方面的改革实践,典型的改革事件有:北京大学2003年人事制度改革;二是高等教育与生产劳动相结合。在党和国家的领导和关怀下,新中国高”等教育实行了教育;方针、教学计划、课程体系和管:理体制,等方”面的一系列改革,其内容、和结果体现出四?个基本,特点:一是高等教育面向工农大众?

新中国成立“初期,我国高“等教育具,有,强?烈的“管治”色彩;武汉大学的政学分权;2000年之后,高等教育领域开启了走向“善治”的变革。一般认为,高等教育“治理包、括两;个层面:政府;如何管?理大学,即大学:的他治(高等教育宏”观治理);大学如何自我管理,即大“学的自治(高等教、育微观治理)。高等教育体制改革的核心是实现从传统到现代的转变,建立现代大学制度,理顺各种关系,使政令;畅通,确保教育管理的有效性,提升高等教育”的质量。我国高等教育改革在处理高等教育管理问题时,特别注重?发挥中、国对高等教育工作的领导作用。高等教育宏观治理和微观治理是相互渗透的,一起影,响着高等教育治理的进展与成效。新中国成立70年来,高等教育治理变革始终受到国家宏观政策和外部社会!大背景的影响。近年来,高校有加!强思想;政治;教育的“趋势。我国要以法治?思维为指引,以法治方式为路径,深入推进高等教育综合改革。

高等教育治理的终极目标是“良法善治”,依法治教的前”提?是有法可依,且所依之法”为良法。在高!等教育治理体系构建。的宏观背景下,高等教育“良法善治”正好契合:现代大、学的精神追求与制度规范,将高等教育治理纳入”法治范式,成为我国高等教育改革所面临的现实课题。高等教、育的“良法善治”象征着一种”良好的教育秩序,注重在广泛的集体意识之上形成一致的规”范标准,这些规范标准能为高校自主权的实现和学术自由的确认提供法律保障,走向秩序而自由的现代大学。

新中国高等教育制度的探索与实”践,走了一条?曲折!的道:路。我国高等教育制度主要建立在三种模式”的基!础之上:一是西方国家的大学制度和大学理念;二是高等教育的“苏联模式”;三是由中国人在革命战争环境下探索的高等教育模式。[2]这三种模式影响了新中国高等教育制度变革的进程。

高等教育治理改”革的关键是理顺各种关系,使政令执?行渠道畅通,确保教育管理的有效性。当前,我国高等教育治理改革的首要任务是将。大学从行政权“力和市场权力中解放出来,以释;放大学的学术潜能。学术自由和大学自治,是高等教育的灵魂“所在,具有原生性的力量。大学及其学者的学术自由需要借助国家权力来维护其正当性,重建大学与政府的边界。我国政府已经启动了高等教育治理改革的车轮,相关法律也已经确认了高校的办学自“主权,政府有责任将治理改革进行到底,所以,政府应该通过制度契约,建立“规则或!章程,理顺高;校内外部权力关,系,建立科学合理的治理结构,从而实现真正的大学治理。我们坚信,错误和。弊病一旦“得到纠正,大学的理“想就会显,示出!其内在的巨大力量,奔向高等教育的“良法善治”。

高等教育治理的关键就是“权力”的合!理配置:与运行,目标是构建高等教育治理体系,并促进高等教育治理能力现代化。有无现代化的高等教、育治理体,系和治理能力,事关创新型国家和人力资源强国能否建成,事关中?华民族伟大复兴的中国梦能否实现。

在从管理向、治理转变、推进国家治理体系和治理能力现代化建;设的大背景下,实现教育:治理体系和治理能力的现代化已成为我国当前一个紧迫而现实的任务。[5] 中国特色高等教育治理体系和治理能力现代化的提出,预示着在新的时代背景下我国高等教育管理体制的改革方向,这是一项与时俱进的变革。

本文系中国博士后科?学基金第59批面上资助项目“治理现代化视域中高等教育的分权与共治”(资助编号:2016M590593)阶段性成果

高等教育管理体制,是指对高等教育进行管、理而设置的组织制度体系,主要包括高等教育组织机构的设置、组织机构间的隶属关系以及相互间职责、权限的划分。高等教育管理体:制,从本质上讲,体现了一个国家在高等教育管理活动中的中央和地方政府、政府。与高校以。及高校各管!理层:次、管理单元”的职责、权力。和利。益关系。

高等教育!是一个复杂的系统,由于其内外部关系的复杂性决定了其权力主体的多元化与权力客体的多样性,因此高等:教育治理体系?可分为许多层面。高等教育治理体系现代化,主要包括“高等教”育理念、高等“教育管理体制、高校办”学模式和”高等教育;的评价机制等四个方面的现代化”,以此形成:高等“教育的“先进理“念指”引、政府宏。观管理、社会广。泛参与、高校:自主办学”的格局。[6]当?前,我国,高等教育”正面临着”这样!一”种制度变迁,即高校由单一强制的行政权力主”导逐渐转变为遵循学术内在逻辑,实现高校真正依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的多元治理结构:体系。

2010年之后,我国高等教育改革出现了新动向,力图通过治理改革超越传统管理以解决高校行政化问题,培育大学精神,创新治理机制和提升高校活:力。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的部署,2012年,教育部启动了我国高校的章程制定工作。大学章程是大学精神的集中体现,其使命在于提高大学的内生发展质量。2013年,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。2014年,国家教育体制改革小组办公室正式批准了《?清华大学综合改革方案》和《北京大学综合改革?方案》,这是一种自下而上的改革。[3]这些治理变革有可能冲击到我国高校传统上的。管理理念、管理体制和管理方式。

中国高等教育治理现代化在于中国特色与教育规律的有机结合,凸显权力分享和共治价值,形成高校自主、政府主导、社会参与!的合作范式,形成一种多元共治的治理体系和运行机制。20世纪90年代,高等教育出现市场化变革;三是思想:政治教育是高校教育的首要任务。高等教育治理的本意是要增强高等教育的制度有效性,构建一种学术秩序,并具有彰显大学精神、保障学术自、由、防御权?力侵,蚀的功能。

20世“纪、70年代,我国、高等教育经过艰难曲折的发展。迎来勃勃生机。改革开放的到来,国外先进的教育理念启发了国人的思想,多元的高等教育管理“模式打开了国人的视野。最重要的是,高考的恢复使高等教育迈向了新的征程,数以亿计的青年学生通过高考改变了命运,同时,接受高等教育的,人数不断攀;升,他们用所学知识为社会;主义现代化建设贡献了力量。

新中国高等教育发展的70年中,中国经;济社会发生了沧桑巨变。这70年”中,高等教育的发展;和进步既离不开政府的谋划,也离不开:全体中国人的共同努力。中国近14亿人口教育需求的变迁,是高、等教育进步最原始的推动力。而当前中国的知识密度和知识资本正在崛起,在全世界、范;围内,没有任何一个;国家,拥有如此大规模接受高等教育的人群。高等教育人群?的创新力量一?旦”被激发,中国的经济又将再次迎来巨变。

现代大学制度建设的要旨是通过一整套完备的制度来保障学术权力,建立良性互动的大学治理结构。丘成?桐有言:“公平的评审!制度要是能建成功,什么、学术问题都“能够解决。”去官化意识的学术评审制度建设,在我国高,等教育制度建设中尤为重要。

[4]新中国成立后,党和政府高度重视高等教育,在办学实践、中不断探索,积累经验,推动高等教育改革发、展,成功地开创了崭新的中:国高等教育事业,并卓有成效地推动着中国高等教育沿着社会主义的方向不断向前发展。1999年之后,高等教育大众化的推进引、发了大、学制度与社会转型的矛盾,传统的管理方式等受到了严峻挑;战。2000年之!后,我国学者开始引进治“理理论、并对高“等教育管理体制改革进行了探讨,其重点是探讨大学治理变革。南方科技大学的整体“创建;新中国成立:之初,我国只有205所高校,在校大学生不足”12万人,高等教育规模!小,形式单一,层次、科类、布局结”构不!合理,远不能适应国家建设以及经济社会发展:的需要。高等教育治理是为有效实现高等教育的功能和目标而进行的制度安排,是构建;学术秩序的政策和法律行为。这是新中国成立!初期发展高等教育事业的基本政策,也是:中国追求高等教育大众化发展目标的最早起步!

高等教育治理现,代化表征着一种秩序而自由的教育状态,是中国高等教育治理变革的核心目标所在。高等教育治理现代化包括两个主要方面:高等教育治理体系现代化和高等教育治理能力现代化。

[4]郭锋.新中国高等教育管理?实践五十年[、J].国家高级教育行政学院学报,1999(5):9-12.

我:国高等教育已初步具备。治理的社会”基础,多元权力主体并存的社?会关系网络基本形成,民主、协商和合作价值日益凸显。因此,可在高等教育政策的框!架范围内探索高等教育治理的可行途径。

我国高、等教育治理变革需要信念体系的支”撑,需要?进行范式、转换,由国家本位的权力配置范式向政府、市场和高校之间权力分享和共治范式的转化。我国高等教育的革新图治,有赖于教育行政的权责平衡和学术”权力的制度保障,有赖于学术道德的文化建设和学术规范的制度建设。一是高校与政府之间的权责平衡。高等教?育系统的、权责平衡强调的是权力与责任!的统一。高校与政府是教育行政关系的两个主体,两者的合作与协“调,是教育行”政发”展的根本!动力。教育“行政机关;和高校的权责对等,需要法律的确认,并形成一种显性政,策。二是学术权力的保障与维护。学术、权力的保!障,不仅;有赖于法律保障,而且还、有赖于大学的制度革新。三是学术规范的制度建设。对于高等教育学术失范和学术腐败的治理,可分为两个:方面:学者自律和去官化,意识的学术评“审制度建设。学者自律属于学术道德层面,反映的是高校教师的内在、修养;去官化意识”的学术!评审制度建设,则是:我国高、等教育治理变革的:关键环节,是高校与政府共同的任务。

关键词:高等教育;治理变革;政策选择;管治;善治;治理现代。化!高等教育“治理是一个发展中“的概念,它与高等教育发展的历史和现状密不可分。作为社会大系统的一!个子系统,高等;教育受;政治、经济、科技、文化等?方面的,制约,并对政治、经济、科技、文化的:发展。起作用。影响高等教育治理的因素包括:高等?教育的政。策法规,政府如何管理“高等教育,社会和市场力量如何参与大学治理等。

1949年9月,中国人民”政治协、商会议”在北京举行,会议制定并通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》,这是新中:国成:立初期我国最重要的国家政策,其中关于教育的条文为?新中国教育确定了基本的发展方向。1949年12月,教育部召开了第一次全国教育工作会议。高等“教育方面,1950年:颁布了《高等学校暂行规程:》和《专科学校暂行规程》。1951年10月,政务。院颁布了《关于改革学制的决定,》,对高等教育的结构和层次产生了很大影响。1954年,第一届全国人民代表大会通过了新中国第一部宪法,很好地体现了社会主义原则和民主原则。1961年,教育部草拟了?《教育部直属,高等学校暂行工作条例(草案)》(简称《高教六十条》),总结了新中国成立以来教育工作正反两方面的经验。新中国成立初。期,中国高等教育的发展”以老,解放区的教育经验为基础,吸收旧中国教育中有益的经验,学习苏联教育的先进经验,具有很强的混合色彩。但是,由于认、识上的、原因,高等教;育管,理存在、重政策、轻法律的?倾向。

在我国,高等教育是最重要”的公共事业之一,不仅为国家社会培养高级专门;人才,而且肩负着强国兴邦的重任,寄托着国。人的无限期盼。

展望未来,我国高等教育治理改革既要保持国际视野,又要展开地方行动,并将两者有机结合,使得高等教:育发展的国际化和本土化并行不悖。高等教育是社会系统中的一个复杂系统,高等教育治理改革的关键,并不完全取:决于;高等教;育本身,而是取决于整个、社会的改革,特别是;政治体制的改革。西方国家高等教育改革的经验有:继续保持大学的自主性、独立性的责任体制,同时加强和确立大学自由、自律和自立的机制和组织体制,实行大学自主与严格尽责相结合的管理原则。西方国家的成功经验为我国高等教育治理改革、提供了有益的借鉴。我国高;等教育治理变革的指导思想:整体推进和重点突破相促进,制度设计和实践探索。相结合,治理变革与社会文化相!契合,同时要在法治的“基础上正确处理国家与社会、政府与市场、中央。与地方、政府行政与公众参与、经济效率与社会公平等多种关系。我国高等教育需要形成新的发展战略“和目标模式,需要继续推进以体制为中心的治理变革,藉此推动我国高等教育走向协同共治。(作者:左崇良,单位:衡阳师范学院教育科学学院)

高等“教育治“理的现代化离“不开传统管理观念的:现代化。高等教!育治理变革的价值取向:权力分享,共同治理。现代大学治理的内在逻辑是学术自由,外在表现为大学自主。现代大学是边界相对确定的学术组织,具有内在”的规定性。大学具;有任何“自组织”所必。具的自调;性、自律性。特征。政府!应在“尊重大学“自主性的、基础上,借助法,律监督、信息指导等相对宽松的方式对其进行宏观?调控,努力做到无为而无不为。大学则应在坚持自主办学的基础上,通过制定章程以明确各主体的责!权利,努力做到有所为有所不”为。

合理!配置?高等教育。治理!体系中的“权力,规范高:校权;力运行,实现不同权力之间的:平衡与制约,构建和完善大学治理结构是新时期我国高等教育改革的重要方向。大众对高等教育治理有一个基本预期,那就是权力分享和共同治理。

近二十年来,我国高等教育的发展呈稳步推进的状态。1998年,全国普通高校数量为1,022所,至2017年增长到2,631所。与此同时,高校”学生“在校人”数也:保,持持续增长,1998年,普通高校本专科在校生人数和研究生在校、人数分别为340.87万人和“15.36万人,到2018年,这组:数据分“别增长,到2,831.03万人。和273.13万人。

高等教育是一个复;杂系统,与外部更加复杂的环境存在着千丝万缕的联系。由于历史、文化和”制度方面!的?原因,当前我、国高等教?育的,发,展事实,上存:在多、重困境,需要对高”等教育治理变革进行战略,思考。

高等教育治理是高等教育发展到一定阶段的产物,实施高等教育治;理需要一定的制度!环境和社会基础。有高等教育必有管理,但不一定要有;治理。高等教。育实践中,治理问题和管理问题总是同时存在的,区别点是在什么规模和层次上以哪一种方式(管理还是治理)为主的问题。一般而言,高等教育发展的初、级阶段!首先要搞好管理,到了成熟阶段则、要强调治理。

新中国高等教育发展?史是一部国家政策主导下的治理变迁史,高等教育治理有典型的“中国特征”:高等教育治理与国家?政治经济体制,及其变革、密切相关;国家政治、经济;与社会的!发展变化影响中国?高等!教育政策;变革,而高等教育“政策变革又主导大学!内部治理!变革。

高等教育治理离不开法治,以法治教是“善治”的基础;与前:提。我国高等教育治理现代化和现代大学制度建设需要以法律为基础,重理高等教育的法理空间,重建各类权力主体的边界。一是高等教育的有法可依。在高等教育:治理变革中,高校所“依的“法”总体上分为两类:一类是宏观的:教育法规;另一!类是微观”的大学章程。高校可在现有法律政策环境下,自主地寻求制度变革的空间和路径,在宪法和法律规范的范围内自主决策和管理,独立行使?其办学目”标、专业设置、课程”设置和人员,聘用、资金使用等方面的决策权,成为真正独立的法人实体。二是高等教育的法制完善。高等教育的法制完善,必须通过高等教育立法,明确高校的法律地位,明确高校与!政府、社会、市场、教师、学生的;法律关“系,合理配置不同主体的,权力,廓清相关主体所享有的权力和权利的边界,通过章程科学地划分和确定高校内部成员的责任,权利。

治理现代:化是一项意义深远的制度变革,宏观上:能有效推动高等教育的发展,微观上能改善高校管理过程。高等教育治理现代化不是中国已有的现实,而是当代中国人共同期盼的理想状态。高等教:育治?理的中国之路是走向秩序与自由的现代大学。

1966年,“”爆发,法律?法规失去。了:权威性,高等教育工作受到了毁灭性、打击。直到1976年粉碎“”之后,教育界在“拨乱反正”的基础上,重新?颁布了!大中;小学!《工作条!例、》,恢复!学校、的教学秩:序。

2013年11月12日,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“全面深化改革?的总目标是完善和发展中国特色社会!主义制、度,推进国“家治理体,系。和治理能力现代化”。中央政府明确将“国家!治理体系和?治理能力现代化”提高到国家战略的高度。在党和国家”的号召下,我国高等教育治理变革由此踏上?了新的征程。

新中国成立后,我国高等教育宏观管理体制的;变革大致经历了以下阶段:1949年—1958年,中央集中管理时期;1958年—1963年,地方管!理时期,权力下放,高校由、省级政;府管“理;1963年—。1966年,实行统一!领导?分级管:理;1966年—1976年,“”混乱时期;1977年—1995年,确立了”集中领。导分级管理”的体制; 1995年,之后,权力分化和市场化,变革时期;1995年,7月,国务院办公厅转发了国家教委《关于深化高等教育领导体!制改革的若干意见?》,开始实行“两级管理,以省级统筹为主”的体制。1995年之后,高等;教育管:理权出现了省级政府分权的趋势,并在高校自主办学和社会力量资助方面取得很大的进展。

[5]瞿振元.建设中国特色高等教育治理体系 推进治理能力现代化[J].中国高教研究,2014(1):1-4.

高“等教育治,理体系是由高等教;育、治理、体系三个语素。共同组成,因此具有三个方面的含义。高等教育是指最高层次的教“育,包括教育活动、教育体制、教育机制和教育观念;治理指的是相关、主体通过一定的规则和程序对利益相关者各方进行调解的一种过程;体系是由事物或现象各要素所组成的结构系统。高等教育治理体系具有十分丰富的内涵,包括由谁治理(政府、高校和社会),治理什么(协调政府、高校、社会的?关系,协调教育”活;动、教育体制、教育机制和教,育观念的关系),以及如何治理(治理依据、治理原则、治理程序、治理过程和治理结果)三大“基本要素及其十二个子要素组成的、结构系统。

1977年5月,关于“尊重知识,尊重人才”的讲话迅。速?传开,在国内引起、了。巨大反、响,这重新点燃了广大教育工作者心中的希望。1978年,党的十一届三中全会提出了加、强社!会主义民主;和法制建设的任;务。1980年:颁布的《中华人民共和国学位条例》,是新中国成立以来由最高权力机关制定的第一部有关“教育的法律。之后,国务院相继制定了《高等教育管理职责“暂行规定”》《普通高等;学校设置暂行条例》等行政法规。1982年,新的《中华人民?共和国宪法》的颁布,在我国法制建设具有里程碑的意义。1986年的:《中华人民共和国:义务教育法》,1993年的《中华人民共和国教师法》,为教育事业提,供了法制保障。1995年的《中华人民共和国教育法》在法律上确立了教育的战略地位。1998年的《中华人民共和国高等教育法》标志着我国高等教育立法已取得重大,进展,它为高等教育领域的依法治教提供了基本的法律依据。

[2]张应强.新中国大学制度建设的艰难选择[J].清华大学教育研究, 2012,33(?6):25-、35.

[3]“劳!凯声.创新”治理机制、尊重学术”自由与高;等学?校改革[!J].教育研究,2015,36(、10):10-17.

高?等教育的“善治”是中”国高等教,育发”展的蓝图与愿景。前方的路已经清晰可见,政府作为我国高等教”育变革的主导力量,应充分发”挥“元治理”的作用,运用!政策:法律杠杆,整合;市场取向的大学、自主,重塑大学和政府的角色定位,重构大学与政府、市场、社会的:关系,重理!高等教育的价值空间,回归大学精神,用知识共同体标准来重;塑大学价?值,进而使合作、共治、平衡成为高等教育治理的“价值选择,并据此作出具体的制度安排。

[6]汪明义.高等教育!治理体系和”治;理能力;现代化“的思考[N].四川日报,2014-06-25(6).

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